新城开发两种制衡方法 土地制度进行彻底的改革

记者：公用事业民营化是去年出现在中国的一个新话题和新现象，很多人认为这是一个中国改革标志性的进步，您如何看待这种提法？

张曙光：中国改革最早是从竞争性部门开始的，过去计划经济条件下，竞争性部门、非竞争性部门和垄断性部门都是政府经营的，改革开放以后，首先引进市场观念，允许民间进入的是竞争性部门，比如一些制造业和服务业。公用事业在过去来讲属于自然垄断部门，这些部门在传统的理论中被认为投资大、周期长、没有盈利，所以没有人经营。

为什么到了现在才提出公用事业民营化的问题，有一个发展过程的因素。随着技术的进步，垄断的性质在弱化、范围在缩小、程度在降低，相反，在这些自然垄断部门里面分化出一部分竞争性部门。比如，过去整个电力都是自然垄断的，但是技术发展以后，发电和输供电可以分开来，发电可以由很多企业来竞争，输电的电网可能是一个或两个，在这个时候，原来整个电力的垄断现在缩小到只有输电这个环节的垄断了。又比如电信部门，原来也是整个垄断的，但是现在，电信的网络是自然垄断，但在网上提供服务的运营商是可以竞争的。

公用事业也是如此，有些东西的融资和生产经营是分开的，这里出现了一些竞争性的部门为私人进入提供了条件。

并且，传统国有部门经营公用事业的效率不高，面临着设备老化又没有能力更新的问题，逐渐变得不能满足城市发展的需要。因为效率不高，很多部门，比如水厂等都依靠政府提供大量的财政补贴。现在政府将这块交由私人去经营，不用再付出巨大的补贴。

公用事业民营化的过程，是从这一块的增量部分开始的。电力最明显，改革开放之后，生产力提高了，到处都需要电，但是国家投资又跟不上，这时候，私人资本就进入了。

后来是存量部分的民营化，主要是由于政府补贴不了，比如水厂，满足不了需求，结果就是卖掉，让私人去经营，政府的负担减少了。

记者：这样的一个过程其实是政府不断退出的过程？

张曙光：对，开始是因为政府满足不了不断上升的需求，投资跟不上，私人资本进入增量部分，后来是因为原有设备老化、效率低，政府补贴不了，这一部分也卖掉了。

也就是说政府是在退出，企业是进入一个带有一定政府管制的领域。比如拍卖出租车，政府拍卖的是经营权，私人可以进入这个行业了。政府主要在价格和数量两方面进行管制。比如水厂，现在允许私人投资经营，但是水的定价不能由私人说了算，这必须要由政府在一定程度上进行管制的。对于出租车牌照的拍卖，也存在这样的管制，牌照的数量是根据城市的实际需要来制定，超出了城市的实际需要，就会出现问题，比如本来只需一万辆，却卖了一万一千辆，就会造成拥挤、过度污染以及空置率过高的问题。

公用事业民营化和竞争性部门的民营化不同，后者的数量和价格都不需要政府进行管制，而前者，由于其生产所提供的是老百姓的生活必需品，政府必须进行管制，确保老百姓的利益。

记者：但是就现在的情况看来，政府在价格和数量上的管制做得并不是很好。

张曙光：是不好，比如海南的出租车拍卖，本来是可以一辆一辆卖的，但是却要求一百辆以上才可以卖，这就明显是偏向大公司的利益。这就属于打着公平的旗号来制造不公平，是完全错误的做法。

记者：那我们怎样才能对“可能的不公平行为”来进行约束呢？

张曙光：政府不应该只是由官员来拍脑袋，而是应该充分征求各方面的意见。像海南这样拍卖，政府就有可能是和大公司达成了某种交易。拍卖必须有一个公开竞争的过程，而且这个竞争是什么人都可以进入的。如果说没有这样的过程，名义上的竞标实际上达不到这个目的。

记者：现在许多地产商搞“新城开发”，很多都是由于和当地政府关系不错才进入的，按照国土资源部的规定，涉及到基础设施建设的土地可以通过协议获得，那么如何去对这种开发模式进行合理的管制？

张曙光：像一个地产公司通过承诺修公路而获得一大片土地的这种开发我觉得会有很多问题。修公路可以采取另外的办法，比如几家公司修路，政府可以按照投资利益来偿还，可以向汽车收费、或提高油价等方法来进行偿还。只给一家来经营，当然有它的好处。但是如果没有竞争的话，这完全可能是种背后的操作，会有很大的问题在里面，目前这个问题里属关于征地拆迁的问题是很大的。

记者：既然可以预料到“可能不公正”的操作带来的问题，那为了尽可能减少这些问题，我们必须要做的首要工作是什么？

张曙光：政府的决策不能由个别人说了算。必须有一套完善的方案，然后经过多方论证，多方准备，之后，才可能去操作。现在这种操作都有很大问题。

现在政府权力太大，没有公共管理决策管理机制，要约束它太难。像“新城开发”这样的事，需要讨论的不是要不要做的问题，而是要讨论政府如何决策以及如何实施决策的问题，这是一个系统的问题，包括事前的决策、事中的实施和事后的监督管理。没有监督，是没法做好的。

现在政府都热衷于“新城开发”或“旧城改造”这样的事情，但是首要前提是：政府做任何事情都应该符合“公平、公正、公开”三个原则要求的程序，并且按照此程序进行操作。现在，有很多虽然打着公平的旗号，但实际上都是已经暗中达成了协议的。

记者：如果不按照这三个原则要求的程序去做，那最大的问题是什么？

张曙光：各种问题都有：首先就是把市场扭曲了；其次，政府会损失一大片收入；还可能造成市场上的垄断；最后是少部分人得利，而大部分消费者的利益受到损害。政府完全没有起到政府的作用。

记者：各地方政府现在都在拼命争取投资，在这种情况下，单凭一个“三公”原则的要求恐怕是很难约束这种地方利益为驱动的行为的，那么有没有可能从中央政府这块来进行约束和监督呢？

张曙光：中央政府的制衡不如两条。一条就是让新闻媒体去监督；另一条是让独立的司法去监督。但现在地方的司法是被地方政府管着的，司法仍然是不独立的，如果司法不独立，什么也监督不了。

如果新闻能够自由报道这类事情，老百姓就可能揭发其中的不规范和不公正；如果司法是独立的，老百姓就可能去告政府和开发商的违规行为。

但现在出了问题，老百姓告，法院不受理，这是没有办法的事情。我认为在这方面应该给老百姓一个捍卫自己权利的渠道。我们可以看到因为没有新闻的自由监督以及没有独立的司法，很多地方政府都可以毫无顾忌的胡作非为。

现在政府卖地，钱都让政府拿去了，老百姓得不到多少利益。据说现在拆迁费中，真正农民拿到的是百分之五到百分之十，村里面拿到的是百分之二十到百分之三十，其他都让乡里面以上的政府拿去了。这就是没有监督的结果。

正是政府官员在这种操作中有很大的利益，所以很多地方政府非常热衷。政府低价从老百姓那里拿过地来，高价卖给开发商，这完全是无风险套利的事情。所以现在很多地方，把下一任的土地都卖了。

记者：那现在有什么其他的补救方法吗？

张曙光：那就是对现行的土地制度进行彻底的改革。

记者：据了解，天则经济研究所现在有一个公用事业民营化的研究课题？

张曙光：对，我们是在推进公用事业民营化的过程，这个事情确实是需要做，但又存在许多问题。但是我们希望通过我们的参与能够帮助解决一些问题。

记者：对于公用事业，人们普遍的印象是没有什么利润的行业，那么对于以逐利为前提的私人资本来讲，您认为进入这一块的主要好处是什么呢？

张曙光：虽然经营公用事业利润不高，但是利润比较稳定，因为它的市场是稳定的，比如一个城市的居民天天都得用水，每个人对水的需求弹性也很小。这样的市场是稳定的、盈利也是稳定的，所以经营这块的企业会有很好的现金流。