农村土地改革思路 对农村土地产权多元化的讨论
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2003年06月10日16:11 法律服务时报
编者的话“中国这么大的一个国家，生产力水平千差万别，用单一的集体所有的承包经营的模式，从理论到实践，在现行的市场经济条件下都是行不通的。要想真正实现土地流转，就要实行农村土地产权多元化。”这是黑龙江省齐齐哈尔市市委书记杨信提出的关于农村土地制度改革试点的建议。本报于上期在头版头条刊登了有关这方面的报道。那么，社会各界的看法又是怎样的？目前，已有部分专家、学者参与讨论，并提出了他们的观点。
背景介绍
“农村土地产权多元化”的基本思路
本报记者盛学友
每次全国人代会，“三农”问题都是备受关注的热点问题。历届政府为解决“三农”问题倾注了极大精力，也取得了积极成效，但是“三农”问题仍很突出。
农民收入增长缓慢、城乡差距拉大、农产品卖难、市场竞争力脆弱等问题依然存在。从根本上解决“三农”问题，任务十分艰巨。“三农”问题的核心是土地制度问题。现行的农村土地承包制，相对于计划经济时期集体“大锅饭”是一个巨大的进步，做出了历史性贡献。但是，在市场经济条件下，现行土地制度的弊端越来越显现出来，“如产权不明晰、阻碍土地流转、浪费资源、不能从根本上解决短期行为、限制市场经济体制完善等等。随着历史的发展，任何事物都不会是一成不变的，现行土地制度也必须进行深化改革和完善。”杨信认为，必须改革单一的集体所有的家庭联产承包责任制这种经营模式，因为“这么大的一个国家，生产力水平千差万别，用单一的集体所有的承包经营的模式，从理论到实践，在现行的市场经济条件下是行不通的。要想真正实现土地流转，就要实行农村土地产权多元化”。
杨信的设想是，从我国现阶段农业和农村经济发展的实际出发，根据各地生产力发展水平和农民的意愿，改革现行的农村土地单一集体所有制，实现农村土地产权主体多元化、产权明晰化。
产权多元化大致可以分为国家、集体、个人三个层次：
第一个层次：适合国有的，国家征过来，储备起来。比方说，必须由国家统一规划开发利用的土地，像未来的城建区、军事用地和矿区等，国家可以率先征过来，储备起来。这样的效果是，国家在开发建设时减少了征地的麻烦，提高了效率，降低了成本；另外，可以使农民得到一部分资金并使这部分农民提前进行战略转移，有的还可以整体转为城市居民。对于一时开发不了的土地，可以返租给农民。对于农民来说，租用国家土地和租用集体土地效果是一样的。国家征用土地，需要的资金从哪里来呢？杨信说：“据我所知，目前很多银行对国家储备土地给予贷款的积极性非常之高，所以征地资金的来源问题不难解决。”
第二个层次：集体经济状况较好、农民愿意集体经营的，继续保留现行经营体制。那些集体经济发育发展比较好的，比如华西村等地方，可以继续保留现行的经营体制，但是必须赋予集体以法律意义上的所有权。现在的“集体所有”，实际上仅仅是一个概念。名义上是集体所有，但集体对应属于自己财产的土地却没有处置权，集体土地不仅不可以买卖，而且经营方式、承包期限，都由国家说了算，由国家统一制定模式，这实际上是集体所有权没有真正落到实处。因此，要真正地赋予集体所有权，由集体的意志来决定其土地的处理，这样才能真正地搞集体所有制承包经营。
第三个层次：适合个人所有的，把产权明晰为个人所有。
这样，就实现了农村土地的国有、集体、个人所有的产权多元化。但究竟哪种方式合适，要由农民的意愿和生产力发展水平来决定。建立完善的农村土地市场交易体系，允许国有、集体所有、个人所有的土地进入市场，按市场规则进行交易，政府在土地交易中收税。
在进行农村土地产权多元化改革的同时，必须推进农民社会保障体系建设。资金来源有以下几个方面：集体土地有偿分给农民的全部资金、国家征用的土地资金一部分、农民出售土地和其他收入的一定比例、国家税收中的一部分。具体地说，就是对于国家征用资金的大部分，必须用于农民发展二、三产业，一部分用于农民社会保障；对于农民不愿意集体经营的，可以出售土地阶段性经营权，或直接出售土地所有权。出售收益资金除提取一定比例的农民社会保障金外，必须全部返还农民；农民购买土地所交的资金，全部作为农民社会保障资金。
杨信认为，实现农村土地所有权多元化，是一场深刻、广泛的变革，事关重大，可以选择农村人均土地较多、农民在一定时期内致富困难的贫困地区先行试点，审慎运作，稳步推开。杨信的这个关于“农村土地产权多元化”改革试点的基本思路，社会各界会作出怎样的评价呢？
专家视点
农民不以土地为生土地才能进入流通
本报记者盛学友
黑龙江省齐齐哈尔市龙江县县委副书记崔凤臣，多年来一直主抓农业工作。他十分赞成杨信关于“农村土地产权多元化”改革试点的建议。“这是一个发展方向。”他说，“但前提是农民不以土地为生，土地才能进入流通。”崔凤臣根据多年的实践经验认为，农民光靠种有限的土地不可能真正地富裕起来，必须大力调整农业产业结构，积极发展农村二、三产业，并且发展农村二、三产业必须在有需求和资金的基础上。农民不以土地为生，土地才能进入流通。因为，一方面现阶段农村经济基础薄弱，大部分农民生存必须依靠土地，另一方面粮食安全又关系到国家的前途和命运。因此，“农村土地产权多元化”的前提是在保证粮食安全的前提下，大量减少农业人口，使农村的二、三产业比重占绝对优势，这样需要国家在农村二、三产业的发展上给予必要的支持。如果不具备这样的条件，土地进入市场之后可能会造成只有少数人占有土地的状况，那么大多数人没有土地以后怎么办？失去土地的这部分人没有其他生活来源，会不会成为纯粹的无产者？有的农民因为担心失去土地没有生活保障，所以不卖土地；而有的农民因为没有钱也买不起土地——在这种情况下，土地进入市场是不是存在一定的难度？土地交易是不是在操作上难以实施？“尽管存在这样或者那样的问题和难处，但杨信的这个建议具有前瞻性，将来试点或者实施，不是没有可能。”崔凤臣最后这样说。
一个解放思想勇于创新的改革思路
黑龙江省社会科学院社会与科技发展研究所研究员董鸿扬
杨信提出的“关于进行农村土地产权多元化”改革试点的建议，很有创意，是一个解放思想、勇于创新的改革思路。他提出，“三农”问题的核心是土地制度问题，认为产权不明晰阻碍了土地流转、浪费资源；提出从我国现阶段农业和农村经济发展的实际出发，根据各地生产力发展水平和农民的意愿，改革现行的农村土地单一集体所有制，实现农村土地产权主体多元化、产权明晰化，这个观点抓住了农村经济深化改革的关键。可以说，这一改革将会是我国继农村土地联产承包制以来，农村的又一次深刻变革，必将大大促进社会生产力的发展。正如党的“十六大”报告所指出的：“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”通过土地产权制度的改革，本身就是激发创造社会财富的源泉充分涌流，完全符合“三个代表”重要思想的要求，是利国利民的好事。实现农村土地产权主体多元化、产权明晰化，它的可贵之处在于为农村市场化、城市化、现代化提供了推进器。市场化、城市化、现代化具有高度相关性。我国现阶段的城乡二元结构并未完全消除，而现代化过程实际上是一个减少农民、变农民为市民的过程。当代许多社会学家认为，“农民”这个称呼是过去时代的产物，应该终结了。法国社会学家还写出了《农民的终结》一书。发达国家现在有的是农业企业家、农业经营者，而不是农民。美国社会学家、未来学家奈斯比特在其名著《大趋势》中讲，从农民到工人再到职员就是一部美国简史。所以要富裕农民，就必须减少农民、转移农民，让农民单一土地经营，实现不了全面小康，因为农民的个人土地有限，粮价又不可能大幅度上涨。笔者在黑龙江省肇东市调查时就听农民说：“要靠种地达到小康水平，除非种金豆子，可没处淘澄籽儿”。因此，惟一的办法就是使一部分善于务工经商的农民从土地上分离出来，搞二、三产业；而土地则向种粮大户集中，搞规模经营。做到这一点必须使土地产权明晰。产权明晰意味着责任到位，有利于对土地的长期投入、流通和增值，有利于促进我国城市化的发展，归根结底将加速我国农村现代化的发展。这个改革思路的另一个可贵之处，是把农村土地产权主体多元化、产权明晰化与建立农村社会保障体系结合起来，非常有远见和富于见地。由于历史的原因，我国的社会保障体系仅限于城市，而且即使是城市也没有做到全覆盖。在相当长的一段时间内，城市社会保障只覆盖了全民所有制的机关企业事业单位和集体所有制单位，其他城市居民也被排除在外。在建立社会主义市场经济的今天，城市社会保障才逐步扩展，建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系。而这在农村基本属于空白。农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的一部分，农村社会保障体系不建立，整个社会保障体系就不完善，而且缺乏社会保障体系的市场经济体制也不能良性运行。社会保障体系的建立必须有雄厚资金的支持，该建议正是试图从土地产权制度多元化、产权明晰化这一途径，解决农民社会保障资金的来源问题。它把集体土地有偿分给农民的全部资金、国家征用的土地资金的一部分、农民出售土地和其他收入的一定比例、国家税收的一部分作为农民社会保障基金，既解决了农民的后顾之忧，又促进了农村市场经济的发展，解决了农村经济社会发展的瓶颈问题，是一举多得的好事。笔者以为，应当尽快进行试点，并在试点中形成比较系统的政策。
要充分考虑其负面作用
本报记者盛学友
著名经济学家茅于轼的乡村实验带动了当地经济的发展。他在山西临县湍水头镇龙水头村设立了一个带有扶贫性质的基金，9年内基金的规模从最初的500元发展到了35万元。一直关注“三农问题”的茅老先生认为，中国最大的问题是农村问题，而农村最大的问题是剩余劳动力太多。世界上只有极少数国家是靠搞科技手段通过农业来实现社会富裕的，而我们中国土地资源稀缺，农业产出率又比较低，只有当农业人口降低到占人口总数的10%之后，我们才能真正进入一个富裕的社会。茅老认为，杨信的想法很不错，他提出的建议也是今后我国农村发展的一个方向，理论上是对的。但是，负面问题他没有提到，即可能产生的风险。另外，怎么实施？缺乏一个具体的设想。茅老认为，杨信提出的观点带有一定的片面性：第一，负面作用要充分考虑到，农民的社保资金需要多少钱？按照他在建议上说的，通过卖地和收税的方式到底能收到多少钱？这些钱到底够不够农民社保基金所需？第二，关于农民的社保基金如何规定？如何发放？哪些人能得到社保基金？这是一个很麻烦的问题。建立这种保障制度本身就是一个累赘，得花好多钱才能建立起来，给谁不给谁，什么条件给，给多少，谁来发放，怎样才能不出毛病，都是很具体也很难操作的实际问题。城市居民社保的实施都还存在一定的难度，更何况在拥有10亿以上人口的农村呢？怎样才能做到农村的人口不再向城里流动？在城里打工的农民工已经很多了，一个多亿啊，城市的容量是有限的，城市里的那些下岗工人怎么办？这其实是一个综合的、系统的、繁杂的浩瀚工程。还有，在城里打工的那些农民工，他们算农村的还是算城里的？他们属于居民社保范畴还是农村社保范畴？城里人和农村人的区别，是根据其户口还是其工作性质？这些都是问题。茅老说，有时候，一个负面问题会把很好的东西全面否定掉。其实，最根本的问题还是社保问题。农村的土地就是农民最基本的社会保障。如果农民把土地卖掉就什么也没有了，也就没有了任何的生活保障。因此，问题是怎么建立农民的社保，这些钱从哪里来，卖地、收税够不够农民的社会保障基金。茅老认为，只有将农民转移之后，土地才可能产权多元化。但如果农村土地不明晰，流转就存在极大的困难。这也是一个不容忽视又十分现实的问题。
视线之外
关于土地国有化
牧惠(原《红旗》杂志资深编辑、杂文家)
从理论上说，土地应当国有化。但是，到底土地国有化是怎样一个政策？于我来说，我只能从感性方面，从所见所闻来讨论这个问题。
从我国的情况来看，在缺乏民主和人民监督的情况下，“国有”往往易变成“官有”。农村的土地，名曰“国有”，实际上也是往往变成官有，由乡(镇)、村官员掌握土地的所有权。农民从他们那里求得了一定时间(5年、10年等等)的使用权，有时还订有“承包合同”。这样一来，农民似乎可以自主地按自己的想法投入生产，其实不然。官员们(包括县官)有权下令农民必须种哪一种作物，即使地里已经长了庄稼即将成熟，也得毁掉执行官令。官员们还可以用各种理由甚至根本不必找什么理由，就取消农民的土地使用权，或重新分配，或取消合同将土地另行承包给别人(他们的亲友或外商之类)，或将土地出售中饱私囊。经历多了，见识广了，农民对土地的感情也相应地起了变化：他们多施化肥，根本不用或极少使用有利于改良土壤的土杂肥，图省事而把本来可以沤肥的秸秆在田里烧掉。由此可见，目前的农村土地国有制度弊多利少。
由此会产生一个问题：国家需要征用土地例如搞高速公路这类建设时怎么办？我认为可以制定有关政策征购。但征购权必须掌握在较高级的有关部门手里，县级官员不能拥有这种权力(许多扰农事件往往在县官支持或干脆在他们的强迫命令下产生)。
前苏联也曾面临如何提高农业生产率以满足工业化需要的问题。布哈林对解决这道难题的意见是：在农村，党首先要关心的是中农游移不定的心情，消除他们怕露富的思想，鼓励他们发展生产；工业方面，则大力发展消费品工业，把产品送到农村去低价销售，以满足农民消费的需要，同时也为工业找来更多的资金。他反对加大“剪刀差”剥削农民取得工业化资金的做法。他承认“集体农庄是一个有力的事物”，但是不能人为地建立集体农庄。我认为布哈林是正确的。斯大林的想法和做法恰与布哈林相反。他说，由于苏维埃俄国没有殖民地，所以农民必须交纳“某种‘贡税’”，为工业化提供资金。这种剥削农民的做法一直坚持了下去。面对粮食收购量的下降，一些主要的产粮区遭到了一场有组织的“过火行动”的冲击，包括武装征粮队和征购活动、蛮不讲理和非法抢夺粮食与抓人，农村出现一片恐慌。斯大林甚至提出“个体农业行不通”，强行大搞集体化。有人认为，集体农庄制度是通过国家资本主义使劳动者同自己的劳动果实分离的形式，这种形式来自俄国特有的农奴制关系。最能说明广大农民对集体化一直不满的例子是1941年，西部边疆地区的农民最初曾把德国侵略者当作解放者来欢迎。
因此，集体化的不得人心，与土地是否国有化并无直接的联系，而是粗暴的强迫命令的必然结果。集体化之后，土地倒是确实国有化了，但是与农奴制相似的生产关系摧毁了农民的生产积极性，使得农业生产力一直得不到发展。这种早已僵死的生产关系，曾经成为困扰前苏联的大问题。
中国的情况类似。咱们中国在“反对小脚女人走路”的气氛中，脱离生产力条件搞穷过渡，农民只好交出自己刚刚分到手没几年的土地。50年代的退社风潮被压下去后，主张“包产到户”的干部和农民成了“罪人”。于是，农民用出工不出力的磨洋工和到地里偷粮食的办法来消极抵抗。
包产到户是农民的第二次解放。但遗憾的是，“包产到户”之后，政治体制改革没跟上，民主与法制缺失，农民再度失去了对土地的自主权。农民的命运，又成了各阶层人士忧心如焚的天字第一号大问题。(《法律服务时报》2003年5月30日)
