编者按：去年12月6日，以“和谐中国：2007发展路径”为主题的首届21世纪中国经济年会在北京举行。年会致力于贯彻中央经济工作会议关于将加强和改善宏观调控、发展农村经济、节约能源和保护环境等八项政策作为2007年经济工作主要任务的决定，研讨改善宏观调控，构建和谐中国，需要应对宏观经济波动、内外经济不平衡、资源与环境约束、工业反哺农业、区域经济不平衡等多重挑战。

会上，中共中央政策研究室副主任郑新立，中国经济体制改革研究会会长高尚全，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春，中国人民银行副行长苏宁，国家环境保护总局党组成员、副局长潘岳，国家发展和改革委员会秘书长韩永文等嘉宾发表了重要演讲。本报今刊登甘藏春演讲全文，以飨读者。

在促进经济快速增长的同时，不断加强和改善宏观调控，保障经济的平稳运行，是我国现代化进程中必须始终正视的课题。在近年来宏观调控的实践中，出现了一个新的特点，土地政策成为我国宏观调控中新的政策工具。如何认识土地政策参与宏观调控，如何发挥土地调控的作用，是需要认真研究和回答的问题。

运用土地政策参与宏观调控是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择

运用土地政策参与宏观调控是新一届中央领导集体为加强和改善宏观调控采取的一项重大战略举措。2003年开始，中央正式提出运用土地政策参与宏观调控；2004年4月，中央作出了暂停农用地转用审批半年的决定，土地政策全面参与宏观调控。运用土地政策参与宏观调控，是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择。

第一，是基于中国土地国情的自觉选择。中国的现代化是在一个13亿人口的大国发生的，在现代化的进程中，随着经济高速增长，城市化进程不断加速，人地矛盾日趋尖锐。在经济增长过程中，土地资源既承载着保障粮食安全的功能，同时又承担着保障工业化、城市化顺利推进的任务。随着现代化进程的加快，土地资源对经济增长的约束力越来越强劲。作为重要的生产要素，土地的供应能力直接决定着经济增长的规模、结构和速度。从我国耕地资源来看，2006年年底全国耕地面积已经从1998年的19.45亿亩减少到18.27亿亩，人均耕地面积由10年前的1.59亩减少到目前的1.39亩，不足世界平均水平的40％。这就是中国土地的特殊国情。因此，按照土地的供应能力来调控经济，是依据中国土地国情作出的自觉选择。

第二，是我国转型时期经济调控的客观要求。在发达的、健全的、完善的市场经济国家里，宏观调控的主要任务是保证总供给和总需求的基本平衡；宏观调控的目标是经济增长率、充分就业率、通货膨胀率和国际收支平衡；宏观调控的政策工具是货币政策和财政政策。中国作为不断发展和改革的社会主义市场经济国家，宏观调控的任务、目标和政策工具，应该遵循市场经济国家的一般规则，加强和改善宏观调控也应该运用市场经济国家的成熟经验。但是，也应该清醒地认识到中国社会转型期的特殊性：一方面经过20多年的改革开放，我国资源配置的市场化程度已经相当高；另一方面我国与市场经济相适应的行政管理体制、现代金融体系、现代企业制度的完善还需要一个过程，特别是中国的经济增长是政府主导型的模式，完全依靠成熟的市场经济国家实施宏观调控的做法，难以完成现阶段宏观调控的任务，难以实现现阶段宏观调控的目标。因此，在完善货币政策、财政政策调控功能的同时，积极运用产业政策、土地政策参与宏观调控，也就成为我国社会转型期经济调控的客观要求。

第三，我国的土地制度为土地政策参与宏观调控提供了可能。我国《宪法》规定城市土地国家所有；我国的《土地管理法》、《城市房地产管理法》确定了土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应等法律制度。这就使政府对土地供应有较强的调控能力，可以通过主动调节土地供应总量、安排不同土地用途来有效引导投资和消费的方向和强度，实现经济运行调控目标。几年来的实践证明，土地政策在目前是最直接、最有效的调控手段。

这里需要说明的是，土地政策作为宏观调控的政策工具之一，不能取代其他宏观调控政策的作用，必须与货币政策、财政政策、产业政策综合运用，才能真正取得实效。

土地调控的主要成效

运用土地政策参与宏观调控，必须准确分析和判断宏观经济形势，根据产业发展政策和区域发展政策的要求，选择土地政策的取向，确定土地政策参与宏观调控的重点。近年来，我们按照中央的要求，准确把握了土地政策参与宏观调控的重点，即：既满足对投资需求的引导，又与货币政策一起对投资需求进行调控；既满足产业用地需求，又促进产业结构和经济增长方式转变；既发挥区位优势，又促进区域合理布局和协调发展。同时，积极配合货币政策、财政政策和产业政策，严把土地“闸门”，土地政策参与宏观调控取得了明显成效。

一是从对总量和效益的调控来看，2004年土地供应219670.32公顷，比2003年减少23.3%，2005年土地供应180326.54公顷，比2004年下降17.9%。与土地供应明显回落相比，2005年我国经济仍保持9.9%的较快增长率，但增长速度从潜在增长区间的上限小幅回落，避免了经济过热的危险。建设用地单位面积所创造的GDP则得到明显提高，2004年为0.73亿元/公顷，2005年达到1.01亿元/公顷，提高了39%。土地供应的适时调整既保证了经济发展的用地需求，同时也对国民经济的平稳健康发展起到了先行调节作用。

二是从工矿用地供应与工业增加值的关系来看，2004年以来工矿用地供应的数量明显减少，2005年工矿用地供应78144公顷，比2004年减少18.7%。与此对应的是，2005年全部工业增加值比2004年增长11.4%。工矿用地供应的减少对调节工业增长速度、保持工业平稳较快增长起到了积极作用。

三是从对结构的调控来看，2005年工矿仓储用地供应量为78144公顷、房地产开发用地供应量为55104.82公顷、其他用地供应量为47077.72公顷，分别占供应总量的43.3%、30.6%和26.1%。与2004年比较，工矿仓储用地和房地产开发用地不仅总量有所减少，而且比例也有所下降，而其他用地比例则有所提高。通过采用“区别对待，有保有压”的土地供应政策和土地用途结构的优化，有效地引导了投资方向，有利于产业结构的改善。

四是从对区域的调控来看，2005年东部地区的土地供应比重略有下降，中西部地区有所上升。特别是工矿仓储用地和房地产开发用地，东部地区占比分别下降6.0和6.3个百分点，中部地区分别增加5.7和1.9个百分点，西部地区分别增加0.3和4.4个百分点。土地供应区域结构的优化适应了实施西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略的需要，促进了区域产业协调发展。

五是从对经济增长方式的调控来看，在土地供应来源方面，2004、2005和2006年的土地供应中，存量土地得到有效利用，改变了过去建设用地供应主要以新增建设用地为主的状况，三年来存量用地所占比例始终保持在50%以上的较高水平。在土地供应方式方面，经营性用地历史遗留问题基本处理完毕，招拍挂制度在全国得到全面推行。2005年全国招拍挂出让土地40787.44公顷，占出让总面积的34.1%，为历年最高水平，比2004年提高6个百分点。通过“控制增量，盘活存量，市场配置”，有力控制了城市建设规模的扩张，推动了经济增长方式的转变。

土地调控体系的完善

总结这几年土地政策参与宏观调控的实践，我们可以得出基本结论：中国已经初步形成了一套行之有效的土地调控政策体系。这些内容集中体现在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）里。归纳起来，主要包括以下方面：（一）土地调控的重点是遏制工业用地低成本过度扩张。工业用地低成本过度扩张，导致了地区之间恶性竞争和大量低水平重复建设现象的发生，也造成了影响金融安全、社会安定等不稳定因素的增多，这是当前土地调控面对的一个突出问题。因此，必须把遏制工业用地低成本过度扩张作为当前土地调控的重点。只有抓住这个重点，才算真正牵住了当前土地调控的“牛鼻子”，一系列问题才能迎刃而解。所以当前土地调控中所采取的一系列措施，都是围绕这个重点来设计的。

（二）土地调控的原则是从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。关键是要根据经济形势，从严从紧控制新增建设用地的总量、结构和节奏。国务院28号文件明确规定：“从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。”

同时，还从加强土地利用总体规划实施管理、土地利用计划管理、建设项目用地预审管理和实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩等方面作出了具体规定。国务院31号文件进一步改革了土地利用计划管理办法，明确将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核的依据。

（三）土地调控的手段是综合运用经济、法律、行政和技术手段。经济手段，核心是要提高建设用地的取得和保有成本。如在土地成本中加大征地补偿安置费用的比重、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准、土地出让总价款逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重等。法律手段，重点是严格土地管理法律法规的执行、严肃惩处土地违法违规行为等。

行政手段，关键是完善地方政府主要负责人土地管理的责任制度，包括完善责任内容、严格问责制度、明确考核依据、调整审批方式等。技术手段，重点是强化土地管理的调查统计等基础工作，充分运用卫星遥感、信息系统和网络化管理等现代技术手段加强对土地利用的动态监测。这些手段综合运用，不仅可以发挥土地在宏观调控中的作用，而且有利于促进各地招商引资质量的提高，有利于促进地区之间产业的梯度转移，有利于促进以工补农、以城促乡、城乡统筹的和谐社会建设。

运用土地政策参与宏观调控，是我国宏观调控中的新特点、新任务、新选择，有一个不断探索、积累经验和逐步完善的过程，需要在今后土地调控的实践中进一步完善土地调控体系，更好地发挥土地政策工具在宏观调控中的作用。