权力寻租 储备阶段“国资流失”  

    “如今真正的土地黑幕多存在于储备环节。”土地专家章林晓开门见山。尽管公开招拍挂制度实施后，经营性用地的出让表面上已经实现透明化，但众多前后环节仍留有“协议”性质。此间，有地方的农民可能因土地流失而更加贫困，有购房者可能因土地升值而透支购房支出，有开发商可能因土地倒手而一夜暴富，有部分掌权人可能因土地交易而中饱私囊……

    2006年9月5日，国务院正式下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，概括当前主要土地问题为建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象等。

    章林晓分析，由上述提法可知，目前加强土地调控的侧重点并不是房地产一个方面，而是着力于整个宏观经济的土地资源保护，并打击各类以地生财的土地违法行为。“土地储备环节、规划调整和土地审批是滋生腐败的主要方面。”章林晓称。

    了解土地储备流程，需要以2004年的经营性用地全部实现公开招拍挂出让的“8.31大限”为节点。“土地储备环节的不透明一直是土地市场最大的黑洞，但是形式在‘8.31大限’前后各有不同。”专家表示。

    北京一家开发商就介绍，在实行全部招拍挂以前，土地的来源主要是工厂、旧城改造、集体土地征用为国有土地，或从其他开发商手里买的二手地。由于土地市场信息的不透明与不对称，能够掌握这些资源的人会抢先控制大家想要的地皮，而且拿地的成本也比较低。“各种关系在土地市场起到了决定性的作用。”这位开发商称，“一块地皮没关系的人拿5亿元，有关系的人拿3亿元甚至2亿元。”

    正因为土地市场并未完全透明公开，开发商经常通过各种关系进行土地的囤积、炒卖，以牟取暴利，最终导致土地价格的隐密性和爆炸式的增值。“此次国家重点提出工业用地也要实现招拍挂，就是因为此前工业用地在协议出让的阶段，存在类似上述权钱交易的黑幕。”专家表示。

    更有开发商向记者表示，尽管不少重要城市已经实现大部分土地的公开招拍挂出让，仍有大量中小城市的土地出让存在由地方政府“意向”企业拿地的现象。南京一家开发商就称，通过各种关系将工业用地转为其他建设用地，或以“租用农村集体性质土地”的名义占耕地为建设用地的做法屡见不鲜。

    公开出让 “透明”后也有“黑手”  

    为了各自的利益，开发商与一些政府部门的土地“联谊”还存在于招拍挂的公开出让环节。

    土地专家章林晓介绍，一宗土地在招拍挂前必定得做好规划，也就是说，这宗土地价值几何是对应于一定规划条件的，比如建筑密度、容积率、公建面积、绿化率等等，而当规划条件发生变化，土地使用权的价格也会相应发生变化。于是，一些与政府部门达成“默契”的开发商就可以上演规划的“偷梁换柱”，即在土地招拍挂出让时设定一个规划条件，到实际建设时，却成为另一个规划条件。一些小区莫名其妙地绿地减少、楼层增加等，都是这种规划变更的结果。

    “当规划失去了严肃性，可以不受限制地随意变更，那么，在表面‘价高者得’的原则之下表现出的‘公正、公平、公开’的‘招拍挂’出让就没有了意义。”市场人士严肃地表示。

    此外，土地招拍挂出让中的另类做假还体现在意向方的锁定。即在土地招拍挂出让时，先以苛刻的规划条件“吓跑”以正常途径进入的有意向的开发商，而只留下那些“心中有底”的、与一些部门和官员达成“默契”的企业。或者邀请一些愿意“友情客串”的开发商，帮助炒高价格，将土地高额托付给“外来户”。

    华中某三线城市的一家开发商就向记者反映，因为是作为外地企业首次进入该市，在一次土地的公开竞拍中明显感受到另一家小企业的紧跟叫价，“直到我们最后拿到了那幅土地的使用权，才发觉价格已经高出太多了。”该开发商感慨，“说不好是不是那家小企业有意来抬高价格，但土地交易中，‘托’是一直存在的。”

    地方政府 勿做不良企业“代理商”

    在土地黑幕中，一些地方政府往往扮演着重要角色，每一位参与其中的市场人士都感慨颇深。如本月，国土资源部发布了2006年全国土地违法案件查处情况通报。通报显示：去年查处结案9万多件，被处理的相关责任人近3600人，90%以上土地违法案件与地方政府相关。

    华东某小城市的开发商向记者介绍，2000年，某区政府以招商引资名义将这家广东企业引入该区，开发建设以餐饮为主的大型商业项目。但随着土地价格的直线上涨，地方政府开始考虑这块位置极佳的土地可以发挥更大的升值功能，于是以“四证不全”为由收回土地，甚至不惜强行拆除已经开始经营的物业，并动用税务、公安等部门查处该开发商，迫使其签订退出协议。“合作初期，地方政府承诺先开工再协助办理‘四证’，现在‘四证不全’成了他们清除项目的理由。”开发商无奈地表示。

    的确，与违法违规并行的还有在“合法合规”面貌下的土地问题。据统计，一些城市目前的地方财政50%以上来自土地收益。虽然宏观调控下，有关部门已经提出不再将GDP和招商引资作为地方政绩考核的唯一依据，但是业内人士称，“以地生财”的现状在短期内不会有很大改观。

    另外，宏观调控过程中可能出现的新的土地黑幕也令市场人士担忧。例如根据去年“国六条”中提出的“限地价、限房价”的住房调控原则，原本唯价格论的单一土地出让标准变得繁杂而软性。“这就可能为开发商和地方政府寻找新的寻租空间提供方便。”有市场人士表示。

    土地专家章林晓评价，土地违法特别的一个诱因，在于一些政府依法行政状况不佳。在公共财产的“委托代理”关系中，可能出现代理人即地方政府受利益驱动将公权私化、通过设租而私分公益的可能，这种私化与私分不仅表现为极端的个人中饱私囊，而且更广泛地表现为单位、部门、地方联合谋求局部利益。另一方面，在目前我国行政法治化程度不高、地方政令时常有不畅的情况下，实现多部门的积极有效协调配合，并非易事。